منظمة الأمم المتحدة وأزمة النظام الدولي

مقدمة

تعَدّ منظمة الأمم المتحدة المؤسسة المحورية للنظام الدولي بعد الحرب العالمية الثانية، فمؤتمر «سان فرانسيسكو» لعام 1945 الذي دعت إليه الدول الأربع المنتصرة في الحرب، أسّس لبداية حقبة دولية جديدة، تقطع مع زمن الفوضى والقوة إلى عهد تكون فيه قواعد القانون الدولي وميثاق الأمم المتحدة هي الحَكم بين الدول. غير أن هذا النظام مرّ بتجارب متعددة وضعته على المحك منذ تأسيسه، إذ بقيت المنظمة الأممية رهينة تجاذبات القوى الكبرى وصراعاتها السياسية، لكن ذلك لم يمنع أن تبقى المنظمة صامدة ومتشبثة بالبقاء أمام هذه التقلبات الجيوسياسية.

يرى هانس مورغنتاو، أشهر المنظّرين للواقعية الكلاسيكية، أن وجود المجتمع الدولي وقدرته على ربط أهم الجهات الفاعلة في النظام معًا، هو الضامن للحفاظ على الوضع السلمي ولوجودية أعضاء النظام الدولي والحفاظ على توازن القوى، وليس لتوزيع الإمكانات والقدرات. فبانهيار المجتمع الدولي يفقد نظام توازن القوى وظيفته، وأن انحدار المجتمع الدولي هو الذي تسبب بالحربين العالميتين. كان مورغنتاو يخشى استمرار غياب المجتمع الدولي بعد الحرب العالمية الثانية، الأمر الذي قد يزيل جميع الضوابط التي تقيد التنافس بين القوى العظمى، بينما تواصُل هذه القوى المستمر وتطبيع علاقاتها يخلق قاعدة لإحساس متجدد بوجود مجتمع دولي^[1].

لعل ما يبرر كلام مورغنتاو هو صمود المجتمع الدولي ونظام الأمم المتحدة بعد سقوط أحد أكبر قطبَي العالم قوة، والتكيف مع نظام دولي برأس واحدة. غير أنّ سمة العلاقات الدولية المتغيرة وبروز فاعلين جدد وقوى منافسة لتلك التقليدية، جعل من مطالب وضع نظام عالمي جديد تتزايد لتشمل الجميع. لكن التحدي المطروح أمام المجتمع الدولي هو كيفية التغيير من دون الوصول إلى الانهيار، علمًا أن أغلب الأنظمة الدولية جاءت بعد حروب مدمرة. لكن نظام الأمم المتحدة عرف مجموعة من المحطات التي غيّرت شكله السياسي من دون المساس بجانبه المؤسساتي، كانهيار الاتحاد السوفياتي وأحداث الحادي عشر من أيلول/سبتمبر والمخاض الجديد الذي لا تزال نتائجه مجهولة المتمثل بالحرب الروسية على أوكرانيا.

الإطار المنهجي

رغم كثرة الموضوعات التي ناقشت نظام الأمم المتحدة، إلّا أن أهمية هذه الدراسة تتجلى في المتغيرات الجيوسياسية الجديدة، التي وصلت إلى درجة من الخطورة تضاهي حرب النجوم إبان المواجهة الأمريكية – السوفياتية في الحرب الباردة، بوصول حلف الناتو إلى حدود روسيا الطامحة إلى استعادة المجد السوفياتي، وبروز الصين أكبر منافس على زعامة العالم وكلها دول دائمة العضوية في مجلس الأمن. يقودنا ما سبق إلى طرح إشكالية مدى قدرة الأمم المتحدة على استيعاب المتغيرات الجيوسياسية الراهنة، في ظل الصراع القائم بين القوى التقليدية المسيطرة على مجلس الأمن والأخرى الصاعدة المطالبة بدور أكبر على الصعيد العالمي، وكيف ينعكس هذا الصراع السياسي والتنافس العسكري على عمل المنظمة في مواجهتها للتحديات الجديدة. منهجيًا، سنقوم بتفكيك هذه الإشكالية بتركيبنا لمنهجية تحليلية وقانونية، من أجل فهْم طبيعة المسار الذي سلكته المنظمة منذ تأسيسها، والفوارق السياسية والقانونية التي تحيط بها في عالم متغير.

   أولًا: الأمم المتحدة بين الإشكالين السياسي والهيكلي

1 – المتغيرات الجيوسياسية بعد الحرب العالمية الثانية

عرفت السنين التي أعقبت إنشاء الأمم المتحدة تغيرات عميقة على النظام الدولي، تعذر معه تطبيق نظام الأمن الجماعي، واستعصى مع هذا التغيير تطبيق نص الميثاق، وحلّ منطق توازن القوة مكان منطق الأمن الجماعي، إذ يمكن إجمال هذه التغييرات في انشطار النظام الدولي إلى معسكرين متوازنين من حيث القوة والصرامة، ومتناقضين من حيث الأيديولوجيا، الحرب الباردة والحروب بالوكالة بين المعسكرين، كذلك حروب التحرير الوطني والحروب الأهلية التي نتج منها إنشاء مجموعة من الدول في العالم. انعكس هذا الوضع العالمي أكثر فأكثر على منظمة الأمم المتحدة، وخصوصًا على مجلس الأمن، أهم جهاز في المنظمة، حيث تم التخلي عن العمل بمجموعة من مواد الميثاق، بسبب الاختلاف بين أعضائه إلى سنة 1987 وحدوث انفراج في السياسة الدولية، بعد تغيير الاتحاد السوفياتي سياسته تجاه الأمم المتحدة^[2].

لقد جعلت التوافقات السياسية التي تم في إثرها إنشاء منظمة الأمم المتحدة رهينة التقلبات السياسية مستقبلًا، إذ إن التغير في موازين القوة هو المسبّب الرئيس للحروب الكبرى التي شهدها العالم منذ انهيار «نظام وستفاليا»، الأمر الذي لم يستفد منه واضعو ميثاق الأمم المتحدة رغم ما جاء به من مستجدات لم تتحقق من قبل، كالنصّ على مبدأ عدم استخدام القوة أو التهديد بها في العلاقات الدولية. فنجاح الأمم المتحدة أو فشلها ليس رهينًا بتطبيق نصوص الميثاق أكثر ما هو رهين بمدى خضوع أجهزتها لتجاذبات القوى العالمية.

بعد الانفراج الذي عرفه العالم في العلاقة بين القطبين العالميين الاتحاد السوفياتي والولايات المتحدة منذ سنة 1987، بدأت الأمم المتحدة تحقيق بعض النجاحات على مستوى التدخلات في الأزمات الدولية التي عرفها العالم خلال تلك الحقبة. يرجع هذا النجاح النسبي إلى عاملين رئيسين: الأول هو التقارب الأمريكي- السوفياتي نتيجة الإصلاحات التي قام بها الرئيس السوفياتي غورباتشيف بداية سنة 1986. أما العامل الثاني فيكمن في الطريقة التي كانت تعالج بها النزاعات المسلحة داخل الأمم المتحدة، حيث تم التمييز بين وظيفة مجلس الأمن، ووظيفة الأمين العام^[3].

لم تدم مدة الوفاق بين القطبين الشرقي والغربي سوى أربع سنوات، حيث سيعرف العالم سقوط زعيم الضفة الشرقية الاتحاد السوفياتي، الأمر الذي سيُحدث تغييرًا جذريًا على مستوى النظام الدولي. دخل العالم بعدها حقبة جديدة سميت النظام العالمي الجديد، انفردت الولايات المتحدة الأمريكية فيها بقيادة العالم، إذ بعد الجمود الذي كان يعرفه مجلس الأمن إبّان الحرب الباردة أصبح أكثر حيوية بعد عام 1990، حيث تم استصدار نحو 53 قرارًا ضد العراق بعد اجتياحه الكويت^[4].

لقد استغلت الولايات المتحدة الأمريكية حرب الخليج لتعزيز زعامتها الدبلوماسية والعسكرية على العالم، وترسيخ فكرة قيادتها للنظام العالمي الجديد، إذ عرف النظام الدولي بعد الحرب الباردة تحولات جوهرية واختلافًا كبيرًا في هيكله وفي موازين القوى التي كانت موجودة في مرحلة تأسيس الأمم المتحدة. انعكس هذا الوضع الجديد على عمل المنظمة سواء من حيث أسلوبها وقدرتها على أداء مهماتها أو في ما يخص هياكل وآليات صنع القرار، إذ تجسدت هذه التغيرات في هيمنة الولايات المتحدة الأمريكية على مجلس الأمن، وتكريس حضورها على المستوى العالمي كقوة عظمى وحيدة على المستوى السياسي والعسكري والاقتصادي والثقافي^[5].

ستستمر الهيمنة الأمريكية على الساحة الدولية بوجه عام لأزيَد من عقدين من الزمن، إذ بدأت تظهر مجموعة من الدول محاولة إحياء أقطاب منافسة للولايات المتحدة الأمريكية، كروسيا والصين، وخصوصًا بعد استغلالها أحداث الحادي عشر من أيلول/سبتمبر من أجل إعادة إحكام القبضة على مجلس الأمن؛ فبعد وصول الرئيس بوتين إلى الحكم عمل على إرجاع نوع من إرث الاتحاد السوفياتي وإعلان عودة روسيا إلى الساحة الدولية.

أمّا الصين فظلّت وفية لسياستها الخارجية المرتكزة على التغلغل الاقتصادي والمبتعدة من الصدام العسكري، لكن ذلك لا يمنع من استشعار مدى القوة التي أصبحت تمتلكها الصين على جميع المستويات اقتصاديًا، وعسكريًا، وتكنولوجيًا. كما أن الصين أصبحت منتشرة في كل قارات العالم باستثماراتها، الأمر الذي يوحي بصعود قطب جديد منافس للولايات المتحدة الأمريكية وحلفائها الغربيين. بدأ هذا الاستقطاب فعليًا بعد إنشاء حلف «الإيكوس» بين الولايات المتحدة الأمريكية وبريطانيا وأستراليا، لمواجهة القوة الصينية في المحيط الهادئ، كما أن هذا الحلف انعكس على التحالف الغربي المتمثل بحلف شمال الأطلسي بعد غضب فرنسا مما عُرف بأزمة الغواصات.

2 – التفاوت في الصلاحيات بين مجلس الأمن والجمعية العامة

من المفارقات المثيرة والجوهرية في البناء الهيكلي لمنظمة الأمم المتحدة هو الفارق الواضح في الصلاحيات المخولة لكل من مجلس الأمن والجمعية العامة. تنص المادة 1 الفقرة 12 من ميثاق الأمم المتحدة على أن: «عندما يباشر مجلس الأمن، بصدد نزاع أو موقف ما، الوظائف التي رسمت في الميثاق، فليس للجمعية العامة أن تقدم أية توصية في شأن هذا النزاع أو الموقف إلّا إذا طلب ذلك منها مجلس الأمن». يتبين من خلال هذه الفقرة مدى التمايز بين وزن الجهازين وكذلك الأدوار المنوطة بهما، حيث تظهر هيمنة وسلطة مجلس الأمن الطاغية على باقي الهيئات.

إذا رجعنا إلى المادة 10 من ميثاق الأمم المتحدة نجدها تنص على ما يلي: «للجمعية العامة أن تناقش أية مسألة أو أمر يدخل في نطاق هذا الميثاق أو يتصل بسلطات فرع من الفروع المنصوص عليها فيه أو وظائفه، كما أن لها فيما عدا ما نص عليه في المادة 12 أن توصي أعضاء الهيئة أو مجلس الأمن أو كليهما بما تراه في تلك المسائل والأمور»، إذ يتبين لنا من خلال هذه المادة ومواد أخرى وجود غموض يخص الاختصاص المنوط بالجمعية العامة، فيمكنها الخوض في أي مسألة وفي الوقت نفسه لا يمكنها الخوض في أي مسألة، لأن ذلك مقرون بعدم تناول مجلس الأمن لها، الأمر الذي قد يؤدّي إلى بعض التداخل والتضارب في الاختصاصات.

نتج ذلك التداخل في الاختصاصات من التوزيع غير الواضح للأدوار بين أجهزة المنظمة، هناك قضايا كثيرة قابلة لتفاسير مختلفة يمكن بتها من طرف أكثر من جهاز في آن واحد. إذا كانت مسائل حفظ السلم والأمن الدوليين يختص بها مجلس الأمن في الكثير من الأحيان، هذا لا يمنع الجمعية العامة من التدخل للنظر في مثل هذه الأمور بالنظر إلى اختصاصاتها الواسعة، إذ أثبتت الممارسة أن الجمعية العامة لا تأخذ في الحسبان دائمًا ما تنص عليه الفقرة 2 المادة 12 من ميثاق الأمم المتحدة^[6].

رغم اختصاصات الجمعية العامة الواسعة فإن أقصى ما يمكن هذا الجهاز فعله هو إصدار توصيات غير إلزامية لها وذات طابع شكلي. بذلك يكون مجلس الأمن الجهاز المحوري والرئيس في الأمم المتحدة، الذي تتركز في يده جميع السلطات. تبقى الجمعية العامة مقيدة من لدن مجلس الأمن في ممارسة مهماتها، كذلك المادة 11 الفقرة 2 من الميثاق ترهن إلزامية توصيات وقرارات الجمعية العامة بقبول مجلس الأمن، وأن تحيل عليه كل مسألة لها علاقة بحفظ السلم والأمن الدوليين قبل بحثها أو بعده، لأن المجلس هو الذي يملك سلطة اتخاذ التدابير الزجرية كما سبقت الإشارة.

تنص المادة 23 من الميثاق أن مجلس الأمن يتألف من خمسة عشر عضوًا، منهم خمس دول دائمة العضوية، كما تنتخب الجمعية العامة للأمم المتحدة عشر دول أخرى غير دائمة، تنتخب لمدة سنتين، ولا يجوز إعادة انتخاب عضو انتهت مدة ولايته مرة أخرى. هذا النظام الذي أفرزته الحرب العالمية الثانية في إثر توصل الدول الحلفاء إلى اتفاق لتشكيل مجلس الأمن وتحديد صلاحياته وسلطاته وطريقة التصويت واتخاذ القرارات فيه، الأمر الذي أفرز وضعًا خاصًا للدول الخمس المنتصرة في الحرب العالمية الثانية في ميثاق الأمم المتحدة ومقتضياته^[7].

قد يبدو احتكار خمس دول في المنظمة لسلطة اتخاذ القرار أمرًا غير عادل لكنه في الوقت نفسه منطقي، بحكم القوة التي تمتلكها تلك الدول من الناحية العسكرية والاقتصادية والقدرة على التأثير والاستقطاب، كما أن هذا النظام العالمي قد جنّب العالم الوقوع في حرب عالمية ثالثة، في ذروة الأزمة النووية بين الاتحاد السوفياتي والولايات المتحدة الأمريكية إبّان الحرب الباردة. فحق الفيتو يضمن التوازن العالمي إلى حين ظهور قوى أخرى لا تتمتع بهذا الحق، حيث بدأت الدعوات من أجل توسعة المجلس وأعضائه الدائمين.

تنصبّ كل محاولات دعم وتطوير دور الأمم المتحدة على مجلس الأمن على حساب الأجهزة الأخرى في المنظمة وخصوصًا الجمعية العامة ومحكمة العدل الدولية. غير أن تفعيل دور مجلس الأمن وتعزيزه على بقية الأجهزة الأممية يعني سيطرة الدول الكبرى التي تمتلك العضوية الدائمة على حساب باقي دول العالم، الأمر الذي سيبقي على الجمعية العامة للأمم المتحدة منبرًا خطابيًا، وتهميش دور محكمة العدل الدولية كمؤسسة لتسوية النزاعات الدولية^[8].

إنّ خطورة الصلاحيات المطلقة الممنوحة لمجلس الأمن تكمن في إشكاليتين اثنتين: أولاهما الخلل الذي قد يحدث في توازن القوى المسيطرة على المجلس حيث تصبح الهيمنة في يد دولة أو دولتين تحددان مصير العالم بأسره، وقد حدث هذا الأمر بعد انهيار الاتحاد السوفياتي واستئثار الولايات المتحدة الأمريكية بقرارات المجلس، واستمر هذا الأمر بعد أحداث الحادي عشر من أيلول/سبتمبر. الإشكالية الثانية هي عجز مجلس الأمن عن اتخاذ أي قرار ضد أحد أعضائه إذا تعلق الأمر بانتهاكهم أحكام الميثاق أو تسببهم في أعمال قد تهدد السلم والأمن الدوليين، وقد تبيّن هذا العجز جليًا في الغزو الروسي لأوكرانيا وعدم قدرة المجلس على تمرير أي قرار في هذا الشأن. فقد اكتفت المنظمة بمناقشة الغزو الروسي لأوكرانيا في الجمعية العامة من طريق ما يُعرف بتوصية «أشيسون»^[9].

بعد استحواذ مجلس الأمن على أهم الصلاحيات داخل منظمة الأمم المتحدة، سالبًا بذلك إرادة مجموعة من الدول بموجب الميثاق الأممي (المادة 24)، ومقصودًا من طرف الدول الواضعة للميثاق، وخصوصًا الأربع الكبار، فإن الأمر الأكثر خطورة هو تفويض المجلس لدول بعينها بعضًا من صلاحياته، إذ يعطي ميثاق الأمم المتحدة تفويضًا للدول للقيام بمهمات حفظ السلم والأمن الدوليين التي هي اختصاص أصيل لمجلس الأمن المادة (106)، أو الترخيص لتنظيمات إقليمية للغرض نفسه (المادتان 52 و53).

أمام هذه الصلاحيات القانونية المبهمة للمجلس والمتفاوتة مع قدراته العسكرية، تجد الدول الخمس الدائمة العضوية والمتحكمة في النظام الدولي ضالتها من أجل التحكم في المنظمة، إذ سمح هذا الوضع لتلك الدول بأن تتخذ مبادرات فردية من دون الرجوع إلى مجلس الأمن، فشنّت الولايات المتحدة الأمريكية عدوانًا على العراق بتحالف ضمّ 35 دولة بتاريخ 19 آذار/مارس 2003، ادعت أنه تنفيذٌ لقرارات الشرعية الدولية. لم يستطع مجلس الأمن عقد أي جلسة لمناقشة هذا الغزو، بحكم تمتع قائدي التحالف الولايات المتحدة وبريطانيا بحق النقض، الأمر الذي يتبين معه انعدام قدرة المجلس على التحرك إذا تعلقت الخروقات بعضو دائم يتمتع بحصانة الميثاق الأممي^[10].

لقراءة الورقة كاملة يمكنكم اقتناء العدد 538 (ورقي او الكتروني) عبر هذا الرابط:

مجلة المستقبل العربي العدد 538 كانون الأول/ديسمبر 2023