الانتقال العسكري: تأمّلات حول الإصلاح الديمقراطي للقوات المسلحة (*)

المؤلف: نارسيس سيرّا

ترجمة: وفيقة مهدي

مراجعة: محمد الرضواني(**)

الناشر: شركة المطبوعات للتوزيع والنشر، بيروت

سنة النشر: 2016

عدد الصفحات: 373

يتناول الكتاب إحدى الإشكاليات الرئيسية في أدبيات الانتقال الديمقراطي الحديث، ألا وهي إشكالية العلاقة بين المؤسسة السياسية والمؤسسة العسكرية، التي تأخذ منحى الإصلاح الديمقراطي لهذه الأخيرة من أجل تحقيق الانتقال الديمقراطي، والمعبر عنه عادة بالانتقال العسكري. وإذا كانت أهمية إخضاع الجيش للسلطة السياسية شكلت فكرة أساسية في بعض الكتب القليلة في التنظير الديمقراطي، ولا سيَّما بعد الحرب العالمية الثانية، ككتاب الجندي والدولة للباحث الأمريكي المعروف صمويل هنتنغتون، الصادر عام 1957، الذي يعد مرجعاً مؤسساً في هذا المجال، فإن النقاش حولها عاد بقوة مع الموجة الثالثة للديمقراطية منذ أواسط السبعينيات من القرن الماضي.

يركز المؤلف على نموذج ناجح للانتقال العسكري، ألا وهو النموذج الإسباني، مقدماً تحليلاً يجمع بين مزايا الأدوات النظرية وخلاصات المطبخ الداخلي للمؤسستين السياسية والعسكرية، كون المؤلف نارسيس سيرا شغل منصب وزير دفاع إسبانيا لأزيد من ثماني سنوات بين عامَي 1982 و1991 ممثلاً الحزب الاشتراكي، ونائباً لرئيس الحكومة بين عامي 1991 و1995، إضافة إلى توليه عدة مهمات استشارية في مجال الإصلاح العسكري لصالح حكومات أوروبية وأمريكية لاتينية. وهذا ما يجعل من الكتاب مرجعاً مهماً سواء للمنظرين وعلماء السياسة المهتمين بالانتقال الديمقراطي، أو للسياسيين في البلدان التي تواجه عقبة الانتقال العسكري لتحقيق الديمقراطية.

أولاً: «ترانسيتولوجيا» ومراحل الانتقال

يركز المؤلف في الفصل الأول من الكتاب على «ترانسيتولوجيا» أو البحث في عملية الانتقال من الأنظمة الاستبدادية إلى الأنظمة الديمقراطية وموقع العلاقات المدنية – العسكرية. فبعد التذكير بالمقاربات المهيمنة في هذا المجال، وتوجيه سهام النقد لطغيان الحتمية فيها في شأن شروط تحقيق الانتقال، يؤكد أن أفضل المقاربات هي تلك المعتمدة على التكامل المنهجي.

ويسرد الكاتب مختلف خلاصات مقاربات الانتقال الديمقراطي، مؤكداً أن أغلب علماء الانتقال يقسمون هذه العملية إلى مرحلتين: 1 – مرحلة الانتقال وتكون عادة أقصر، و2 – مرحلة الترسخ. وبناء عليه يقسم «ترانسيتولوجيا» إلى مدرستين، مدرسة شكلية تركز على الانتخابات الحرة، والتناوب على السلطة؛ ومدرسة تعتمد على المضمون من خلال تركيزها على حقوق المواطنين والممارسة المحلية للسلطة من قبل المنتخبين، التي تسمح بإدخال الإصلاح العسكري ضمن تحليلها.

بالرغم من انتقاده لخوان لينز (Juan Linz) وألفريد ستيبان (Alfred Stepan) في تحديدهما للعوامل المميزة لاكتمال الانتقال الديمقراطي حسب الإطار النظري المقدم من طرفهما، والمتمثلة بثلاثة أبعاد هي: البعد التوافقي تجاه الديمقراطية، حيث اقتناع المجموعات السياسية المؤثرة في النظام السياسي بعدم اللجوء إلى الانقلاب على النظام الديمقراطي المنتخب، سواء باللجوء إلى العنف أو بطلب التدخل الأجنبي، إن تعلق الأمر بالأحزاب أو بالحركات المناوئة للديمقراطية، أو بالحركات الانفصالية؛ والبعد السلوكي المجسد في الموقف العام، حيث اقتناع أغلبية الرأي العام بأن التغيير يجب أن يتم في ظل المعايير الديمقراطية الثابتة، وتبقى هذه الأخيرة حاضرة حتى في حالة الأزمات السياسية والاقتصادية وكاسبة تأييداً شعبياً قوياً؛ والبعد الدستوري الذي يتجسد من خلال وضع دستور جديد وسلسلة من الضوابط الأفقية والرأسية التي تلزم النظام الديمقراطي باحترام القانون والاستجابة لمطالب الشعب وليس للأغلبية فقط. كونها لا يقدمان سبلاً للتكامل الواضح عند تطور العلاقات المدنية – العسكرية في التحليل. إلا أن المؤلف يتبنى في تحليله للانتقال العسكري التمييز المقدم من طرف العالمين بين مرحلة الانتقال ومرحلة التوطيد، ويضيف مرحلة ثالثة هي مرحلة الثبات الديمقراطي.

ثانياً: الانتقال العسكري في إسبانيا

انطلاقاً من تناوله لمختلف المقتربات النظرية لكل من روبرت دال (Dahl Robert)، وآدم برزوورسكي (Adam Przeworski)، وصمويل فالنزويلا (Samuel Valenzuela)، وفيليب أغويرو (Felipe Aguero) وألفريد ستيبان التي تؤكد أهمية السيطرة المدنية على العسكريين في مرحلة التوطيد الديمقراطي، وحدودها في تحليل التجربة الإسبانية. يذهب المؤلف إلى أن ترسيخ الديمقراطية لا يمكن الحديث عنه من منظور النظام الجزئي للعلاقات العسكرية – المدنية، إذا لم تتوطد فوقية السلطات المدنية، وهي عملية لا تتحقق بسهولة وتتطلب وقتاً وجهداً. وبناء على ذلك يطبق نفس تقسيم مراحل الانتقال على الانتقال العسكري، حيث يقسم هذا الأخير إلى مرحلتين:

المرحلة الأولى، انتقالية، وخلالها يتمكن المدنيون المنتخبون ديمقراطياً من إلغاء تدخل الجيش في القرارات السياسية، سواء من خلال إلغاء مشاركتهم في مهمات الحكم أو من خلال إلغاء قدرتهم على الاعتراض بالقوة (الفيتو).

المرحلة الثانية، التوطيد، وتكون فيها الحكومة المدنية المنتخبة قادرة على صوغ السياسة العامة الدفاعية والعسكرية، ووضعها موضع التطبيق، وبمقدورها توجيه عمل القوات المسلحة.

ويختلف المؤلف في هذا الإطار مع عدد من التحليلات، إذ يذهب إلى أن عملية التمييز بين المرحلتين يجب ألا تركز على تواريخ أحداث بارزة، لذلك يرى أن انتخابات عام 1982 «لم تغلق مرحلة التوطيد الديمقراطي في العلاقة مع العسكريين، بل دشنت افتتاحيتها» (ص 52)، حيث سمحت هذه الانتخابات بزيادة مشروعية النظام الديمقراطي في إسبانيا، وبقيام الحكومة ببلورة السياستين العسكرية والدفاعية، على نحوٍ أسهم في عملية تطبيع القوات المسلحة في علاقتها مع دولة القانون.

انطلاقاً من المنظور الجزئي لنظام العلاقات المدنية – العسكرية يؤكد المؤلف أن مسيرة التحول الديمقراطي في إسبانيا بدأت مع تعيين أدولفو سواريز (Adolfo Suárez) رئيساً للحكومة، وانتهت بالتناوب على الحكم عقب انتخابات عام 1982، حيث شكلت مرحلة الانتقال، وتم خلالها إبعاد الجيش من مواقع السلطة السياسية. أما مرحلة التوطيد الديمقراطي في إسبانيا فتبدأ مباشرة بعد انتخابات عام 1982، وإجراء محاكمة المتهمين في المحاولة الانقلابية في شباط/فبراير 1981، حيث تمكنت الحكومة من صياغة السياستين العسكرية والدفاعية، وإجراء الإصلاحات الضرورية وترجمتها على أرض الواقع، واستمرت إلى غاية عام 1989، وهي سنة «انخراط سياسة الأمن الإسبانية في النظام الغربي عبر الانضمام إلى اتحاد أوروبا الغربية، وإقرار نظام التعاون مع حلف الناتو، وإبرام اتفاقيات جديدة مع الولايات المتحدة» (ص 64).

استغرقت عملية الانتقال الديمقراطي، استناداً إلى معيار المنظور الجزئي للعلاقات المدنية – العسكرية في إسبانيا، قُرابة 13 سنة، وهو تقسيم متميز عن التقسيمات المعتادة. ويرجع المؤلف طوال فترة الانتقال على هذا المستوى وبطئها مقارنة بباقي الأنظمة الجزئية إلى جملة من الأسباب، على رأسها بطء تكيّف قادة الجيش مع مهماتهم الجديدة؛ وصعوبة اكتساب المدنيين في مناصب المسؤولية للمهارات المطلوبة اللازمة للسيطرة على الجيش بسهولة؛ وصعوبة تقبُّل العسكريين لخسارة امتيازاتهم واقتناعهم بذلك؛ والحاجة إلى وقت أطول للتكيّف النفسي للعسكريين مع الحالة الديمقراطية الجديدة.

ثالثاً: مقومات إنجاح الانتقال العسكري

كون الإصلاح العسكري عملية تدفع الجيش إلى الانتقال التدريجي إلى مواقع أكثر تطبيعاً مع الديمقراطية، فإنه لا يعتبر معزولاً عن الانتقال الديمقراطي ولا يهم المؤسسات السياسية فقط، وإنما يرتبط تحقيقه بثلاث جهات رئيسية: الحكومة، والمؤسسات الديمقراطية، والقوات المسلحة، إضافة إلى المجتمع. وانطلاقاً من تجربة إسبانيا والبرتغال واليونان يقسم المؤلف التدخل العسكري في دائرة السلطة السياسية، واستقلالية الجيش عن الحكومة المنتخبة إلى 7 حالات، وهي كالتالي حسب ترتيبها من أعلى إلى أدنى:

1 – التحكم في السلطة السياسية: وفي هذه الحالة يكون العسكري قائداً أو رئيساً للدولة، ويتولى العسكريون شغْل عدة مناصب سياسية.

2 – العسكريون كحراس للقضايا الوطنية الجوهرية، حيث تكون القوات المسلحة فوق الساسة والأحزاب، وتحافظ على وضع التهديد بالتدخل.

3 – العسكريون كواضعي شروط على سياسة الحكومة، إذ تحافظ المؤسسة العسكرية على وضع يتيح لها الاعتراض على إجراء إصلاحات معينة والتدخل المباشر في قضايا سياسية في حالات معينة.

4 – حالة دفاع العسكر عن استقلالهم الذاتي التنظيمي والعملياتي: يعيش الجيش هذا الوضع عندما يبدأ خسرانه لأدواره ومواقعه، أو بفقد إمكان التدخل السياسي والإداري.

5 – قبول رسمي ولكن جزئي بالسيادة المدنية، ويتمثل بالإيمان بالقوانين المكرِّسة لسيادة السلطة المدنية، ولكن مع وجود حالات من العصيان لبعض القرارات.

6 – المحافظة على منظومة الضوابط الأيديولوجية للمجموعة العسكرية، وذلك من خلال القبول بالضوابط التنظيمية والعملياتية، ولكن مع الإبقاء على القيم المهنية للعسكر.

7 – التحكم المدني الديمقراطي في القوات المسلحة، حيث تتولى السلطة التنفيذية تحديد السياسة العسكرية، وتوجيه الوزير للقوات المسلحة وممارسة القيادة والتحكم فيها، كما يتم دمج نظام القضاء العسكري بالسلطة القضائية، وتضبط السلطة التشريعية السلطتين التنفيذية والعسكرية. وتعبر هذه الحالة عن الوضع الديمقراطي للسلطة العسكرية.

ويخلص المؤلف إلى جملة من الخلاصات في شأن الإصلاح العسكري يجملها في أربع، وهي:

أ – الاعتماد المتبادل: ويتجلى في أن نجاح الإصلاح العسكري يتطلب تركيز الجهود على محاور متعددة، تشريعية وسياسية وعسكرية؛ وعرقلة الإصلاح في أحد المحاور من شأنه أن يعرقل العملية ككل.

ب – ضرورة دراسة نقط انطلاق الإصلاح، وتحديد الوضع الذي ينبغي تحقيقه، من أجل تقييم دقيق لإمكان حدوث الصراع مع الجيش.

ج – التوازن بين محاور الإصلاح لتجنب العراقيل التي تواجهها عملية الإصلاح الشامل.

د – ضرورة تحقيق تحديث مهني للعسكريين في ظل تحديث عام للأفكار والعادات في المجتمع.

إن عملية الإصلاح العسكري ودمجها ضمن عملية الانتقال الديمقراطي تتطلب جملة من الإجراءات والسياسات، وانطلاقاً من تجربته السياسية الميدانية يصنفها المؤلف إلى إجراءات خاصة بالمرحلة الانتقالية، وأخرى خاصة بمرحلة توطيد الديمقراطية وتعزيزها.

يجمل إجراءات الإصلاح العسكري في المرحلة الانتقالية، في تلك الإجراءات التي تهدف إلى وقف تدخل الجيوش في السياسة، والحد من النزاعات واحتمالات حدوث الانقلابات، وهي كالتالي:

– الحد من العوامل المؤثرة في قبول العسكر بعملية الإصلاح: وذلك من خلال، الإسراع في التشريع الديمقراطي ووضع القواعد الدستورية والقانونية الديمقراطية؛ والحد من انتشار النزاعات الداخلية، وتقليص تدخل الجيش فيها لتجنب احتلاله موقع قوة تجاه السلطة التنفيذية؛ ووضع موضوع الإصلاح العسكري كأولوية على الجدول السياسي لأعمال الحكومة من طرف رئيسها؛ إضافة إلى توافق الأطراف السياسية والمدنية الفاعلة حول عملية الإصلاح.

– إجراءات لتقليص قدرة الجيش على التدخل في الشؤون السياسية: وذلك من خلال إصلاح التشريع السياسي المتعلق بالدفاع لتجاوز الإرث القانوني للأنظمة السابقة؛ وخفض الحضور العسكري في المجالات الإدارية ذات الطابع المدني، الذي يتم من خلال اتباع جملة من الإجراءات كتمدين الشرطة.

– تدابير التحول المهني، المتمثلة أساساً بإجراءات من شأنها توجيه الجيش نحو قيم ومبادئ المجتمع المدني، كإدخال مادة حقوق الإنسان في مناهج الأكاديميات العسكرية، وتنظيم مشاركة العسكريين في العملية الانتخابية.

أما إجراءات الإصلاح العسكري في مرحلة توطيد الديمقراطية المتميزة بتغيرات أكثر ديمومة فيجملها المؤلف في ما يلي:

• وضع مضمون وفحوى جديد لعلاقات الجيش مع الفاعلين الآخرين، ولا سيَّما تحسين العلاقات في مجال الدفاع مع البلدان المجاورة، والانضمام إلى تحالفات ومنظمات أمنية، على نحوٍ يسهم في تقبُّل الجيش تدريجاً للديمقراطية كنظام مقبول ومحبذ على الصعيد الدولي.
• اتخاذ إجراءات لتقليص الاستقلالية العسكرية، من قبيل إصلاحات قانونية تجعل الحكومة في موقع تَوَلي المسؤولية الكاملة لتعريف السياسة العسكرية؛ وكذا إجراءات تمكنها من صوغ السياسة العسكرية، أي تلك السياسة التي تحدد العلاقات بين الجيش والدولة، وباقي المجتمع؛ من بينها على الخصوص، أن يكون الوزير المدني للدفاع مقدراً ومحترماً من قبل العسكر، وتعزيز دور وزارة الدفاع، وجعل سياسة الدفاع جزءاً من السياسات العامة التي تشرف عليها الحكومة؛ ثم إلغاء الامتيازات العسكرية، ولا سيَّما إصلاح القضاء العسكري، والحد من الامتيازات الاقتصادية الإضافية للجيش.
• تدابير لإبعاد الجيش عن المناصب العليا في الدولة، واقتصار مهماتهم على الشؤون العسكرية.

وفي مناقشته لمختلف هذه التدابير والإجراءات يعود بكثير من التفاصيل إلى التجربة الإسبانية التي خبرها كفاعل حزبي، وكفاعل رسمي في منصب وزير الدفاع.

إضافة إلى المرحلتين، يشير المؤلف إلى وضع المؤسسة العسكرية في مرحلة الديمقراطية المتوطدة، حيث تصبح أكثر تكيُّفاً مع الواقع على المستويين الوطني والدولي وأكثر استيعاباً لمهماتها الجديدة.

وهو يعود إلى نموذج الولايات المتحدة الأمريكية في مناقشته بعض إشكاليات تحكم السلطة المدنية في المؤسسة العسكرية في الأنظمة الديمقراطية العريقة، إذ إن إقرار المؤلف بأهمية تحديد السلطة التنفيذية للسياسة العسكرية لبناء علاقة ديمقراطية بين المؤسستين، لا ينفي وجود نزاعات وتوترات يمكن أن تظهر مع الوقت، ذلك أنه بالرغم من عراقة ديمقراطية الولايات المتحدة الأمريكية، فإنها في التسعينيات من القرن الماضي بعد انتهاء الحرب الباردة، وما ترتب عنها داخلياً، أثيرت فيها توترات كبيرة بين المدنيين والعسكريين، حسم في أغلبها عقب أحداث 11 أيلول/سبتمبر 2011، حيث اعتُمد على القوة العسكرية كأداة أساسية في السياسة الخارجية الأمريكية، وهو ما أدى إلى زيادة الميزانية العسكرية، وتزايد تدخل الجيش الأمريكي في عدد من مناطق النزاع.

إن التركيز على الانتقال الجزئي كمدخل إلى تقييم الانتقال الديمقراطي واقتراح تحديد مختلف لمحددات مراحله، يعد من دون شك إضافة متميزة، ومقترباً مطوراً في علم الانتقال، وهو ما نجح فيه الكاتب إلى حد كبير. غير أن الانطلاق من الحالة الإسبانية والاكتفاء بما قدَّمته على مستوى العلاقات المدنية – العسكرية، والانغماس في تفاصيل التجربة السياسية لهذا البلد، لتعميم خلاصات الدراسة على باقي بلدان الانتقال الديمقراطي الحديث؛ وعدم التحرر من أطر أدبيات الانتقال الديمقراطي بوجه عام بالرغم من انتقادها من طرف الكاتب… تجعل مقاربة هذا الأخير والنتائج التي توصل إليها محل تساؤل ونقد.